Recientemente (17/10/2008), el Ministerio de Economía y Hacienda ha hecho público un BORRADOR DE ANTEPROYECTO DE LEY SOBRE EL LIBRE ACCESO Y EJERCICIO DE LAS ACTIVIDAEDES DE SERVICIOS , para definir el proceso de transposición a la legislación española de la tristemente famosa Directiva de Servicios de la UE (más conocida por el nombre de su impulsor, Directiva Bolkestein). Esta transposición debería realizarse antes del 28 de diciembre de 2009, según la normativa de la UE.
De momento, la mencionada propuesta, que aparece en la pagina web del Ministerio, ha sido presentada únicamente al Consejo Económico y Social (CES), para que esté emita su preceptivo dictamen, aunque es de esperar que otros agentes sociales sean también consultados y puedan dar su opinión sobre esta importante materia
EN el preámbulo del anteproyecto se destaca que el sector servicios es un importante motor del crecimiento y creación de empleo en España., siendo el de mayor importancia cuantitativa por su peso en el PIB (66,7%) y empleo total (66,2%), y de él dependen de manera decisiva el crecimiento y la competitividad del resto de ramas de actividad. En concreto, las actividades de servicios que se ven afectadas por el Anteproyecto suponen el 87 por 100 del valor añadido del sector servicios en España y representan más del 50 por 100 del empleo total de la economía española.
Se incluyen también las habituales alabanzas a la Directiva de Servicios como “ una de las piezas fundamentales de la estrategia comunitaria de impulso económico y de consolidación del mercado interior que se han instrumentado en el contexto de la agenda de Lisboa”, siendo “su objetivo alcanzar un auténtico mercado único de servicios en la Unión Europea a través de la eliminación de barreras legales y administrativas que actualmente limitan el desarrollo de actividades de servicios entre Estados miembros. La Directiva pretende, por tanto, reducir cargas administrativas y otorgar mayor seguridad jurídica a aquellos que desean prestar un servicio, a través de un establecimiento permanente (libertad de establecimiento) o sin recurrir a dicho establecimiento (libertad de prestación de servicios)”. Se recalca la necesidad de eliminar, por tanto, aquellas “regulaciones y requisitos no justificados, discriminatorios o desproporcionados que generan efectos negativos, como la segmentación de mercados, el insuficiente aprovechamiento de las economías de escala y de alcance, la limitada presión competitiva y los reducidos incentivos a la eficiencia, que se reflejan en tensiones inflacionistas, erosión de la competitividad y, en definitiva, un menor potencial de crecimiento y creación de empleo. ..”
Sin embargo, estudios económicos realizados sobre el impacto esperado que la aplicación de la Ley tendría para España, por la vía de creación de comercio adicional, estiman en un aumento del PIB en el entorno del 0,8% (1,2 para UE 25) y un aumento del 0,3% en el empleo (0,5 para UE 25),lo que supondría la creación de más de 60.000 nuevos puestos de trabajo .Parecen por tanto un poco exageradas las expectativas sobre los importantes resultados derivados de la aplicación de esta Ley
Consecuentemente, la Ley propuesta establece como principio general el de la libertad de acceso a las actividades de servicios y su libre ejercicio en todo el territorio español y regula como excepcionales los supuestos que permiten imponer restricciones a estas actividades; siendo, pues, su objeto, establecer las disposiciones y principios necesarios para garantizar el libre acceso y ejercicio de las actividades de servicios, realizadas en territorio español por prestadores establecidos en España o en cualquier otro Estado miembro de la Unión Europea.
Es importante resaltar que la Ley se refiere únicamente a aquellos servicios que se realizan por una contrapartida económica. Los servicios no económicos de interés general, aquellos que se realizan en ausencia de dicha contrapartida económica, no están cubiertos por las disposiciones del Tratado de la Comunidad Europea relativas al mercado interior, por lo que no están incluidos en el ámbito de aplicación de la Directiva de Servicios y consiguientemente tampoco en el de la presente Ley.
Hay que destacar que el procedimiento seguido por la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos (CDGAE), responsable de la elaboración del anteproyecto para la incorporación al Derecho interno español de la Directiva de Servicios, ha sido doble:
- llevar a cabo, por un lado las necesarias adaptaciones normativas sectoriales, que incluyen tanto la aprobación de medidas específicas como la modificación de disposiciones vigentes
- Por otro, la adopción de una Ley horizontal de transposiciónque incorpore los principios generales de la Directiva y aporte un marco jurídico de referencia más allá del plazo de transposición.
Lo que resulta del todo punto sorprendente, es que, como reconoce la propia CDGAE, “… este anteproyecto de Ley no reproduce literalmente lo dispuesto en la norma comunitaria, sino que, con objeto de maximizar los efectos económicos de la Directiva e impulsar una dinamización más profunda del sector servicios, promueve una adaptación ambiciosa, a través de un ámbito de aplicación más amplio y una incorporación de los principios fuerza de la Directiva con menos restricciones”.
O sea, que tomando como base una Directiva cuyos inconvenientes y perjuicios han sido ya de sobra analizados y han motivado protestas masivas en el ámbito sindical y altermundista por la amenaza que suponen para el mantenimiento y mejora de los servicios públicos y los derechos sociales y laborales, el Gobierno español decide “hacer méritos” ante sus colegas europeos y, siendo “más papista que el Papa”, aprovecha la obligada transposición no para proteger de la Directiva y de las leyes de la competencia del mercado interior de la UE los servicios públicos esenciales (para lo cual estaba facultado, bastando con clasificarlos como “servicios no económicos de interés general”, como reclamaba ATTAC ), sino que amplia todavía más el ya ambicioso ámbito de aplicación de la Directiva y disminuye las ya de por sí escasas restricciones existentes en la misma que constituyen el último refugio para que las Administraciones Públicas puedan controlar de algún modo la prestación de servicios.
En este mismo sentido, la excusa que se alega para no incluir los servicios económicos de interés general - que se reconocen como de competencia exclusiva de las AAPP en lo relativo a su financiación, prestación y control - en el articulado de la Ley raya en el cinismo, al afirmar que no se ha hecho mención explícita de los mismos, que sí figuran como excepción a la libre prestación en el texto final de la Directiva, porque “… dada la ausencia de una definición a nivel comunitario de los servicios económicos de interés general, incluir este concepto puede dar lugar a una excepción ambigua y abierta que, además de reducir excesivamente el ámbito de aplicación del principio de libre prestación, generaría incertidumbre… “. De nuevo aquí, el gobierno español va más allá en su tendencia neoliberal que la propia Comisión Europea,y , en lugar de trabajar en la necesaria definición de estos servicios, decide eliminarlos de un plumazo
Un aspecto muy importante es la adaptación de la normativa vigente a las disposiciones de esta Ley, por lo que ”… las Comunidades Autónomas comunicarán a la Administración General del Estado, antes de 26 de diciembre de 2009, las disposiciones legales y reglamentarias de su competencia que hubieran modificado para adaptar su contenido a lo establecido en la Directiva y en la presente Ley. La obligación prevista en el apartado anterior será asimismo de aplicación a las Entidades Locales, Colegios Profesionales y a cualquier autoridad pública, respecto de las disposiciones de su competencia, que se vean afectadas por la presente Ley…”. De nuevo hay que resaltar que la Directiva, y la correspondiente transposición, afectan a todas las AAPP, tanto de carácter local, como regional, autonómico o central, que deberán revisar toda su normativas y legislación para adaptarlas , lo cual representa un trabajo ímprobo para tenerlo realizado antes del fin del 2009.
Así, la propia CDGAE, estima alrededor de 7.000 normas y/o procedimientos potencialmente afectados por la Directiva. De ellos, alrededor del 15 por 100 corresponden a la Administración General del Estado (80 tienen rango de Ley y aproximadamente 370 son Reales Decretos) Además, resultarían afectadas alrededor de 500 leyes autonómicas y cerca de 1700 decretos autonómicos. Por lo que se refiere a las áreas con mayor volumen de normas a “adaptar”, áreas tan importantes como medio ambiente, agricultura, comercio y salud representan casi la mitad .
No abordaremos aquí los capítulos de la Ley que trasladan las correspondientes materias de la Directiva, por entender que ésta ya es de sobra conocida, aunque si es interesante resaltar que en el dictamen elaborado por la CES (20- nov-2008) sobre el anteproyecto de Ley, se incluyen una serie de recomendaciones y advertencias, entre las que destacan
· a la redacción del anteproyecto le falta coherencia entre el propósito y los fines de la norma, por lo que pide que se ajuste más el texto de la ley al de la directiva comunitaria.
· la necesaria prudencia a la hora de aplicar una derogación de las normas existentes en las diferentes administraciones públicas. Es por esto que el CES considera que sería pertinente poner un plazo en el anteproyecto de la directiva para el cumplimiento de la obligación de las administraciones públicas de revisar los procedimientos y trámites aplicables
· el esfuerzo de “intensificación” de los criterios de aplicación de la Directiva que se menciona en la exposición de motivos podría transformarse, en muchos de los casos, en una posible alteración de los contenidos de la norma europea en el ordenamiento jurídico español
· aunque la Ley no pretende afectar a las condiciones de empleo y de trabajo contenidas en la legislación laboral, tanto en lo que respecta a los derechos individuales como colectivos, incluidos los convenios colectivos, no parece suficiente que este aspecto aparezca recogido en la exposición de motivos pero no en el texto del articulado
· el Anteproyecto debería respetar al máximo la formulación del artículo primero de la Directiva e incluir, junto con la delimitación positiva del objeto de la norma, la delimitación negativa que ésta recoge, donde explicita que no afectará a la liberalización de servicios de interés económico general, a la privatización de entidades públicas prestadores de servicios, a la abolición de monopolios, a las ayudas estatales amparadas por la normativa comunitaria, a la normativa estatal relativa a la definición de los servicios de interés económico general, al fomento de la diversidad cultural y lingüística o a la pluralidad de los medios de comunicación, ni tampoco a la legislación nacional en materia penal, laboral -incluida la negociación colectiva y la acción sindical-, de seguridad social, ni al derecho al ejercicio de los derechos fundamentales.
· En lo relativo a los trabajadores autónomos, el CES entienden que, en aras de una mayor seguridad jurídica, se debe recoger estrictamente lo dispuesto en la Directiva.
En resumidas cuentas, el anteproyecto de Ley peca de ambicioso, incoherente e inexacto, y viene a suponer un paso más en la “real politik” seguida por un gobierno que se reclama socialdemócrata pero que se comporta como socioliberal. Esperemos que los agentes sociales, especialmente los sindicatos mayoritarios que acogieron con agrado la Directiva, lleven a cabo las movilizaciones necesarias para la radical reforma de este anteproyecto, en las cuales siempre contarán con el apoyo de ATTAC.
Carlos Ruiz Escudero, Observatorio de Servicios Públicos, ATTAC
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